如何理解地方政府债务审计？地方政府债务摸底，或对隐债化解意义更大

　　【天风研究·固收】孙彬彬/孟万林

　　核心观点

　　2018年，在基本搭建好地方政府隐性债务监管框架之后，隐债的甄别和认定工作展开，同时也开始了隐债化解的历程。截至2022年底，已经有北京和广东完成隐债清零，部分地市和区县，也已经在隐债清零的路上一路冲刺。即使没有实现隐债清零，地区债务颜色降档已经比较普遍。但由于近两年土地出让收入持续下滑，疫情冲击地方财政，隐债总体的化解进度可能并不算快。

　　如何看待新债务摸底的可能与政策安排？

　　公开的债务摸底，往往意味着部分债务的身份得到更清晰的确认。那我们现在是否还有进一步确认更多地方政府债务的空间呢？从地方政府的债务率来看，空间比较小，可能性低。

　　考虑到三年疫情扰动，房地产市场持续下行带来的土地出让收入下滑，隐债化解的进度实际上偏慢。地方政府债务摸底，可能对于隐债的化解意义更大。

　　历史上针对地方政府债务，摸过几次底？每次摸底之后，出台了哪些政策？隐性债务摸底之后，隐性债务化解情况如何？

　　1. 2011年首次债务审计，随后开启地方政府自行发债试点

　　2011年2月，在十八大之前，国务院印发《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2011]6号），由审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计，以摸清全国地方政府性债务的规模、结构、类型、成因和管理情况；并区分一、二、三类债（地方政府负有偿还责任的债务；地方政府负有担保责任的债务；地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务）。本次审计的主要目的是为了加强地方政府性债务管理、建立规范的地方举债融资机制、有效防范和化解潜在风险。

　　同年6月，审计署公布了审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，以融资平台公司为举借主体的三类债务合计4.97万亿元，占总债务余额的比重46.38%，并且大部分政府负有偿还责任；债务中主要以银行贷款为主，占比79.01%。同时发现了主要问题： “（一）地方政府举债融资缺乏规范。（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。”

　　实际上，在首次债务审计之前的2010年6月，国务院就下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），开启了城投监管的大幕，并在当年出台了一系列的政策。

　　2011年3月和6月，银监办发34号和191号文，提出：对平台贷款要按照“保在建、压重建、禁新建”的总体思路，将有限的信贷资源着重用于生产经营性的项目建成完工和投产上，严格按照政策要求管控新增平台贷款，以实现全年“降旧控新”的总体目标。

　　同年10月，国务院印发《2011年地方政府自行发债试点办法》（财库〔2011〕141号），自此开启“自发自还”试点，逐步规范地方政府举债融资机制。

　　2. 2013年第二次债务审计，随后出台新预算法

　　为摸清地方政府性债务增长变化情况，揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患，2012年底至2013年初，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计，并于2013年6月10日公告了审计结果：截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额3.8万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%，其中融资平台公司占比45.67%，仍是主要的举借主体。

　　2013年7月26日，国务院印发《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2013]20号），开启第二轮全国性的债务审计。在2011年第一轮债务审计的基础上，第二轮债务审计更关注三类债务新增情况，以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

　　2013年12月31日，审计署公布了本轮全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，以融资平台公司为举借主体的三类债务合计6.97万亿元。同时发现了主要问题：“（一）地方政府负有偿还责任的债务增长较快。（二）部分地方和行业债务负担较重。（三）地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。（四）部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。”与2011年的情况类似。

　　随后2014年8月，修改后的预算法出台，规定地方政府及其所属部门不得以地方政府债券以外的任何其他方式举借债务。同年9月，43号文和76号文陆续出台，43号文提出剥离平台融资职能，理清地方政府和平台间的关系；76号文要求推广政府和社会资本合作模式（PPP），意图以地方债和PPP部分替代城投的融资职能。

　　3.2014年第三次债务审计，为新预算法执行和存量债务置换铺路

　　在新预算法和43号文的背景下，为进一步加强地方政府性债务管理， 做好地方政府存量债务纳入预算管理，2014年10月财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，开始了第三次地方政府存量债务审计。

　　此次审计结果显示，截至2014年末全国地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，比2013年6月底净增4.5万亿元，增幅达到41%左右。另外，地方政府或有债务（包括审计口径中政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务）8.6万亿元。融资平台占全部地方政府债务的比重39%，相比前几轮审计结果有明显下降。

　　同时提出，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。”2015年1月，新的预算法开始执行，并开始对存量非地方政府债券形式的政府债务发行地方债进行置换 。

　　4. 2018年进行隐形债务甄别，开启隐债化解之路

　　2017年7月15日，全国金融工作会议召开，提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”同月25日，中央政治局会议首次提出“隐性债务”这一概念。监管方向基本确定后，一系列的政策先后出台 。

　　2017年，财政部连续下发了50号文、87号文和92号文，分别针对传统违规举债融资行为以及43号文之后的政府购买服务、PPP两种新型违规举债模式进行了严格规范；2018年财政部23号文，在2017年监管规范的基础之上，进一步从融资源头发力，指导规范金融机构与地方政府和融资平台的融资业务。最终，实现了地方政府对融资主体和融资方式的全覆盖，形成了相对完善的地方政府隐性债务的监管框架。

　　基于这一监管框架，十九大后，2018年中共中央国务院发布《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）、《地方政府隐性债务问责办法》（中办发〔2018〕46号文），下发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》《政府隐性债务认定细则》等多个文件，开始针对各地隐性债务的全面摸底。

　　在基本完成隐性债务的认定之后，2019年6月，国务院下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见（国办函40号）》，2019年11月，银保监会做出进一步通知指示。随后全国建制县（区）隐性债务化解试点开始，各地因债施策积极开展隐债化解工作，通过多种方式逐步化解隐债。

　　5. 隐债化解进度如何？

　　从2018年隐性债务认定以来，隐性债务目前主要有6种主要化解方式，包括：

　　（1）安排财政资金偿还：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还的债务规模；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：通过出让相关股权取得收益偿还的债务规模；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）的债务规模。（4）合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务的规模。（5）借新还旧、展期等方式偿还：由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还的债务规模。（6）采用破产重整或清算方式化解：对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。

　　各地市如何化解地方政府隐性债务的？

　　通过统计2021年至2022年各地级市所披露的已使用的隐性债务化解方法，我们发现，六种隐性债务化解方法中，第一种“安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还”使用的地级市最多，其次便是“通过借新还旧、展期等方式偿还”。考虑到市场影响，近两年尚没有地级市通过采用破产重整或清算方式化解隐债。

　　除财政部提出的六种隐性债务化解方法之外，还有大量地级市披露通过发放置换再融资券置换隐性债务与盘活资产化债两种方式。对于盘活资产这种方式，既可以出让相关资产从而获取收益偿还债务，对应着财政部所列的第二种化债方式；也可以使资产参与经营性业务，未来可产生稳定现金流，从而可以用此经营性收入偿还债务（也可通过未来稳定的现金流做贷款将隐性债务直接偿还掉），对应着财政部所列的第三四种化债方式，由于在政府报告中未详细披露盘活资产的具体操作，我们对于盘活资产这种化债方式单独列示 。

　　各地隐债化解进度如何？

　　截止2022年底，北京与广东皆完成全域无隐性债务试点任务；上海市虽尚未明确表示隐性债务实现清零，但其下辖8个区已经公布实现了隐性债务清零。

　　2021年与2022年个别地级市政府公布了累计化债的进度，其中截至2021年，呼伦贝尔市地方政府隐性债务余额降幅达到26.85%；湘西全州累计完成化解存量隐性债务任务数的35%；截至2022年，永州全市隐性债务累计化解1/3。按照隐性债务化解10年估算，每年约化解10%的隐性债务，那么自2018年开始到2021年或2022年应完成化债进度1/3左右。可见，上述三市化债进度较为均衡。

　　当然，部分地级市隐性债务化解进度较快，这两年内已完成隐性债务清零：湘潭市雨湖区、鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗、连云港市东海县、娄底经开区以及广东与北京全域。同时陕西省榆林市、咸阳市、安康市与西藏自治区拉萨市皆开启隐性债务清零试点。而岳阳市年利率超过8%的高息债务清零；南京市市本级5%以上高成本隐性债务已全部置换完毕。

　　部分地级市政府同时披露了债务风险等级颜色，经过多年化解，部分区域债务率已经明显降低。根据《财政部<；关于印发地方政府隐性债务风险等级评定办法>；的通知》，将债务率作为隐性债务风险评定指标，综合评估地方债务规模与其偿债能力匹配情况。根据法定债务率水平由高到低设置红（债务率≧300%）、橙（200%≦债务率<；300%）、黄（120%≦债务率<；200%）、绿（债务率<；120%）四个风险等级档次。

　　2023年3月15日，《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》中总结过去五年：“五是财政管理水平持续提高。完善地方政府债务管理体系，建立常态化跨部门协同监管机制，在部分具备条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，坚持遏增量、化存量，强监管、严追责，地方政府隐性债务风险缓释可控。”这里仅用了“缓释可控”来描述地方政府隐性债务风险。

　　6. 我们当前的债务压力如何？

　　政府债务持续上升，地方政府压力较大，地方政府债务率超过国际标准。截至2022年12月末，地方政府债务余额35.06万亿元，加上存量国债25.59万亿元，全国政府债务余额60.65万亿元，2022年GDP 121.02万亿元，2022年负债率为50.12%，低于国际通行的60%警戒线，但相比2021年上升3.35%。地方政府债务率为124.52%，国际上通行的标准在100%到120%之间，超过临界值。

　　从全国层面看，负债率仍有上行空间，但问题在于地方政府债务，区域性结构性压力已经较为明显。部分地区既存在经济和社会发展问题、地方财力疲弱的现象，又有债务结构不合理、隐债规模较大、债务增速过快的问题。

　　如果进一步考虑地方政府的隐性债务，地方政府的债务压力将更大。截止2022年底，发债城投平台的有息负债总额达到59.8万亿，尽管增速有所下降，但是绝对规模已经较高。2018年以来，中央严禁地方政府新增隐性债务，但城投平台的债务中，总还是有部分债务与地方政府有关联。

　　7.如何看待债务审计

　　2010年以来，基于对债务规范化控制的需要，中央和地方政府共经历了三次地方政府性债务审计和一次针对隐性债务的摸底，在每次审计结束之后都相应出台了政策，进一步完善地方政府债务机制，并提出置换债、特殊再融资债等措施进行债务置换或化解。

　　2018年，在基本搭建好地方政府隐性债务监管框架之后，隐债的甄别和认定工作展开，同时也开始了隐债化解的历程。截止2022年底，已经有北京和广东完成隐债清零，部分地市和区县，也已经在隐债清零的路上一路冲刺。即使没有实现隐债清零，地区债务颜色降档已经比较普遍。但由于近两年土地出让收入持续下滑，疫情冲击地方财政，隐债总体的化解进度可能并不算快。

　　如何看待新债务摸底的可能与政策安排？

　　公开的债务摸底，往往意味着部分债务的身份得到更清晰的确认。那我们现在是否还有进一步确认更多地方政府债务的空间呢？从地方 政府的债务率来看，空间比较小，可能性低。

　　风 险 提 示

　　对于隐债的规模和处置进度估计与实际差别较大，地方政府债务处置思路超预期，信用风险暴露超预期

　　证券研究报告：《如何理解地方政府债务审计？》

　　报告发布机构：天风证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）

　　本报告分析师：孙彬彬 孟万林

　　本文源自券商研报精选